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中國環(huán)境報

加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),推動各項制度科學有效實施——新固廢法系列解讀之十

2020-09-23 14:11:16 來源: 中國環(huán)境報

  固體廢物不僅具有跨部門、跨區(qū)域、跨介質(zhì)的綜合性特征,而且隨人均收入增加而增長,因此,固體廢物污染防治一方面需要科學規(guī)制和管理,另一方面,加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全過程管理成為關(guān)鍵。新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱新固廢法)充分按照中央全面依法治國委員會二次會議提出的加強立法統(tǒng)籌、立改廢釋并舉的要求,明確了固體廢物污染防治立法“三化”統(tǒng)籌原則,強化了政府統(tǒng)籌管理并進一步明確了各部門職責,建立了區(qū)域統(tǒng)籌和聯(lián)防聯(lián)控機制,強化了企業(yè)和個人的法律責任,理順了固體廢物污染防治的科學邏輯、行為準則和法律結(jié)構(gòu)。這對加快完善我國生態(tài)文明制度體系、嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度,推進固體廢物管理領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化,具有重要的現(xiàn)實意義。

  1.新固廢法對加強統(tǒng)籌管理、嚴格法律責任有哪些新的規(guī)定和進展?

  第一,明確固廢污染防治“三化”統(tǒng)籌原則,強化法律銜接。

  新固廢法在總則中明確規(guī)定:“固體廢物污染防治堅持減量化、資源化和無害化的原則。任何單位和個人都應(yīng)當采取措施,減少固體廢物的產(chǎn)生量,促進固體廢物的綜合利用,降低固體廢物的危害性”,并在后面各分章充實了相關(guān)內(nèi)容。

  例如,在第二章新增規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)“采取有效措施減少固體廢物的產(chǎn)生量、促進固體廢物的綜合利用、降低固體廢物的危害性,最大限度降低固體廢物填埋量”。

  在第四章生活垃圾管理部分,增加對減少燃料廢渣、產(chǎn)品包裝廢物等生活垃圾產(chǎn)生量的源頭減量化規(guī)定。

  在第五章新增第60、61、62條,要求建立建筑垃圾分類處理制度,推進建筑垃圾源頭減量、資源化綜合利用和無害化處置等工作;第68條新增對包裝物的減量化、回收利用的規(guī)定,要求“電子商務(wù)、快遞、外賣等行業(yè)應(yīng)當優(yōu)先采用可重復使用、易回收利用的包裝物,優(yōu)化物品包裝,減少包裝物的使用,并積極回收利用包裝物”;同時,還完善了農(nóng)業(yè)固體廢物回收利用的相關(guān)規(guī)定。

  這些修改既明確了“三化”統(tǒng)籌原則,又突出了固體廢物污染防治結(jié)合的基本思路,增強了固廢法與循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法等法律的銜接。對實現(xiàn)我國固體廢物污染防治從“重末端”向全過程可持續(xù)管理轉(zhuǎn)變,具有重要的統(tǒng)領(lǐng)作用,為完善固廢治理體系奠定了基本制度框架。

  第二,強化政府統(tǒng)籌管理,明確各職能部門職責。

  當前我國固體廢物管理體制涉及生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、住建、工信、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安等10多個職能部門,且對于不同種類固體廢物、同種固廢的不同處理環(huán)節(jié),其主管部門也有不同。這種“九龍治水”的管理模式,增加了固廢污染防治工作的復雜性和監(jiān)管難度。

  為解決當前固體廢物管理中統(tǒng)籌能力不足、部門間缺乏協(xié)調(diào)的問題,新固廢法總則第7條、第8條中明確規(guī)定,地方各級人民政府對本行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境防治負責,各級人民政府應(yīng)當加強對固廢污染防治工作的領(lǐng)導,組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門依法履行固廢污染防治監(jiān)督管理職責。

  在第四章第43條、第53條中增加規(guī)定,要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當建立生活垃圾分類工作協(xié)調(diào)機制,加強和統(tǒng)籌生活垃圾分類管理能力建設(shè),統(tǒng)籌生活垃圾公共轉(zhuǎn)運、處理設(shè)施與前款規(guī)定的收集設(shè)施的有效銜接,并加強生活垃圾分類收運體系和再生資源回收體系在規(guī)劃、建設(shè)、運營等方面的融合。

  同時,新固廢法還對各主管部門(如生態(tài)環(huán)境、工業(yè)和信息化、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等)在生活垃圾、工業(yè)固廢、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固廢、危險廢物等各類固體廢物管理中的相關(guān)職責進一步予以明確。

  這些規(guī)定強化了政府對固廢污染防治工作的統(tǒng)管職責,建立了以政府為主的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,由各級人民政府統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)固廢污染防治與資源化利用等工作,并明確了各分管部門的責任邊界。這有利于強化頂層設(shè)計,制定綜合、可操作、路線清晰的固體廢物綜合防治實施方案,有利于加強各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相互配合,有助于提升各職能部門的工作效率。

  第三,強化區(qū)域統(tǒng)籌,建立跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。

  由于固廢管理需貫穿其從產(chǎn)生、收集、運輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過程,往往跨越多個行政區(qū)域,涉及生產(chǎn)者、運輸者、處置者等多個主體,給管理帶來很大難度。

  同時,當前我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,固廢管理配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善,不少省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的固廢產(chǎn)生種類、總量與其自身的資源化利用、無害化處理能力不相匹配,固廢完全限定在一定行政區(qū)內(nèi)消化既不科學也不成本有效。

  為解決上述問題,新固廢法新增固廢污染防治跨區(qū)域統(tǒng)籌管理的規(guī)定。

  在總則第8條中明確提出:“省、自治區(qū)、直轄市之間可以協(xié)商建立跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機制,統(tǒng)籌規(guī)劃制定、設(shè)施建設(shè)、固體廢物轉(zhuǎn)移等工作。”

  與此同時,第55條、第67條分別就生活垃圾、危險廢物處理設(shè)施建設(shè)做出規(guī)定,鼓勵相鄰地區(qū)統(tǒng)籌生活垃圾處理設(shè)施建設(shè),促進生活垃圾處理設(shè)施跨行政區(qū)域共建共享;相鄰地區(qū)可開展區(qū)域合作,統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險廢物集中處置設(shè)施、場所。

  此外,針對固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移監(jiān)管,新固廢法強化移出地責任,要求轉(zhuǎn)移固體廢物跨行政區(qū)利用的,應(yīng)當報固體廢物移出地生態(tài)環(huán)境主管部門備案,移出地生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)將備案信息通報接受地生態(tài)環(huán)境主管部門。同時,強化固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的信用管理,提出建立信用記錄制度等。

  這些新的制度規(guī)定可有效化解當前我國固體廢物處理配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、處理能力區(qū)域供需失衡和結(jié)構(gòu)性短板問題,并為加強固體廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移全過程監(jiān)管、增強工作效率提供了有力支撐。

  第四,實施最嚴格法律責任,對違法行為嚴懲重罰。

  新固廢法在法律責任專章,加大了對固廢管理不合規(guī)的處罰力度,增加了執(zhí)法措施,強化處罰到人,提高了企業(yè)和個人的違法成本。

  一是大幅提高罰款金額。

  例如,新固廢法第108條、第114~116條,分別對違反規(guī)定,擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥和處理后的污泥的,無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的,將境外的固體廢物輸入境內(nèi)的,以及經(jīng)中國過境轉(zhuǎn)移危險廢物的,處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。即最高可罰到五百萬元,這是生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律中最高額度的處罰。

  二是增加按日連續(xù)處罰規(guī)定。

  新增第119條,規(guī)定“單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定排放固體廢物,受到罰款處罰,被責令改正的,依法作出處罰決定的行政機關(guān)應(yīng)當組織復查,發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實施該違法行為的,依照《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰”。

  三是增加行政拘留懲罰措施。

  第120條規(guī)定,對擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物并造成嚴重后果的,在生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田集中區(qū)域和其他保護區(qū)內(nèi),建設(shè)工業(yè)固廢、危廢集中貯存、利用、處置設(shè)施、場所和生活垃圾填埋場的,將危險廢物提供或者委托給無許可證的單位或者其他生產(chǎn)經(jīng)營者堆放、利用、處置的,無許可證或者未按照許可證規(guī)定從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經(jīng)營活動的,未經(jīng)批準擅自轉(zhuǎn)移危險廢物的,造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他嚴重后果的,對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員給予行政拘留處罰。

  四是增加查封扣押規(guī)定。

  在第27條明確授權(quán)生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有固廢監(jiān)管職責的部門,對可能造成證據(jù)滅失、被隱匿或者非法轉(zhuǎn)移的,以及造成或者可能造成嚴重環(huán)境污染的,可以對違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設(shè)施、設(shè)備、場所、工具、物品予以查封、扣押。

  這些新的規(guī)定是我國依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的迫切需要,也表明了對固廢違法行為的高壓監(jiān)管態(tài)勢。企業(yè)應(yīng)按照新規(guī)及時完善內(nèi)部相關(guān)管理制度,做好固廢污染防治合規(guī)管理,以防范愈加嚴格的環(huán)境法律責任風險。

  2.如何推動固廢法新規(guī)科學有效落實?

  第一,夯實各方責任,完善各項制度的配套政策措施。

  如前所述,新固廢法在明確無害化的前提下,強化了固體廢物減量化、資源化的要求。除了規(guī)定各級人民政府的責任,也進一步強化了單位和個人的責任,主要通過綜合運用經(jīng)濟、行政、信息等手段,新增或完善生活垃圾處理收費制度、生產(chǎn)者責任延伸制度、信用機制、公眾參與等相關(guān)制度規(guī)定,以促進形成政府—企業(yè)—公眾齊抓共治的固廢污染防治體系。要科學合理地落實這些制度,一方面要因地制宜,另一方面,亟待完善相關(guān)配套政策措施。

  以垃圾分類為例,各地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地實際,特別是固廢資源化利用、無害化處置及管理能力,科學制定分類標準和實施措施,并適時進行動態(tài)調(diào)整。

  再以強化公民責任、建立生活垃圾處理收費制度為例,為確保該項制度的落實,首先需要科學制定差別化、動態(tài)化的收費標準,各地應(yīng)充分結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、可接受范圍等因素,既不給公眾(特別是低收入者)造成過重負擔,又能起到有效激勵作用。

  其次,還要有與之配套的便利的分類、計量回收設(shè)施和模式,涉及分類方法、收費方式設(shè)計等諸多問題。同時,按照國際經(jīng)驗,實施生活垃圾計量收費制度后,可能引起偷倒垃圾行為的發(fā)生,采取哪些措施來防范和有效監(jiān)管偷倒、亂倒垃圾行為。這些具體問題需要各地因地制宜,積極探索創(chuàng)新。

  對于強化固體廢物污染防治區(qū)域統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控機制的落實,也需要探索配套制度和政策措施。為保障公平和合作共贏,各地可考慮綜合運用財政、經(jīng)濟激勵措施等,比如,通過建立合理的固體廢物處理定價機制,或運用財政補貼、生態(tài)補償?shù)冉?jīng)濟手段,探索固體廢物跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移處理的配套制度措施,促進跨區(qū)域固體廢物處理處置設(shè)施的共建共享。

  第二,處理好改革的循序漸進問題。

  新固廢法將于2020年9月1日起施行,對于一些新規(guī)定的實施,前期應(yīng)避免過快和“一刀切”,堅持邊推進邊調(diào)整、循序漸進。后續(xù)配套政策制定應(yīng)充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律,既兼顧固體廢物污染防治目標,又不給公眾生活、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來過大負擔,在壓實相關(guān)主體法律責任的同時,著力提高其守法能力和效力。

  特別是對經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的地區(qū)和農(nóng)村,要充分利用好地方立法、行政、協(xié)商等治理工具,兼顧污染防治與經(jīng)濟社會發(fā)展,謹防搞成“政治運動”,既勞民傷財,又不可持續(xù)。

  第三,注重相關(guān)法律法規(guī)標準之間的銜接。

  固體廢物的環(huán)境管理涉及資源再生、循環(huán)利用和最終處置等全過程,因此,在修改循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法等法律,制定危險化學品安全、資源綜合利用等相關(guān)法律法規(guī)和標準時,應(yīng)充分尊重新固廢法確立的固體廢物污染防治的法制框架,運用好新固廢法提供的立法空間和制度接口,著力提升法律法規(guī)標準體系的整體效能,形成合力,不斷促進我國固體廢物環(huán)境管理領(lǐng)域的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。(王毅 孟小燕

責任編輯: 王曉娟
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